温州市2016年1-12月

重点围垦造地工程建设进度报表

市海涂围垦处关于温州滩涂围垦区开发利用的几点思考

温州市地处浙江东南沿海，是滩涂资源大市，根据2010年调查成果，理论基准面以上海涂资源面积达86.22万亩。温州市围垦造地工作，是市委、市政府从温州的长远发展出发作出的战略部署，是时代赋予的重大责任，也是开发丰富滩涂资源的需要。本文将着眼于围区开发利用的体制机制和政策创新，重点阐述“十五”年以来温州滩涂围垦综合开发利用的现状，分析滩涂围垦综合开发利用中存在的问题，探索研究加快围区土地开发利用的对策措施。

一、温州市滩涂围垦开发利用现状

(一)滩涂围垦建设现状

建国以来，全市实施围垦面积约57.55万亩，已完工35.66万亩，在建瓯飞一期北片6.64万亩、龙湾二期3.45万亩、洞头黄岙二期0.55万亩、洞头环岛西片0.34万亩、瑞安丁山三期西片3.58万亩、平阳西湾北片0.69万亩等6项15.25万亩，已批未建瓯飞一期南片6.64万亩、苍南大渔湾一期2.40万亩等2项9.04万亩，已开展浅滩二期西片3.8万亩、大门岛港口物流0.68、大门岛临港工业1.52万亩、乐清翁垟1.45万亩、乐清乐成0.53万亩、平阳中期围垦一期1.5万亩等6项9.48万亩的前期工作。

(二)滩涂围垦开发利用现状

据统计，自2001年以来已完工的20项重点围垦面积达18.61万亩，均已获得用海批复，其中：农业用海面积2.04万亩，建设用海面积14.50万亩，其他的2.07万亩还未批复用海或以其它形式用地，分别占围垦面积的11.0%、77.9%、11.1%；农业用海已开发利用0.79万亩，占农业用海的38.7%；建设用海已出让或划拨6.60万亩，占批复建设用海的45.53%，处于开发利用的4.02万亩，占批复建设用海面积的27.73%。

由统计数据可见，全市已完工围区约25%进行了规划、开发建设，如温州民科基地，开发范围包括瑞安丁山一期、龙湾天城、永兴南片等围垦区域，瑞安高新技术产业园区落户于阁巷围垦区；但同时，约75%的土地资源出现一定程度的闲置，围区开发滞后现象比较突出。

二、温州市滩涂围垦开发利用慢原因分析

从外围条件看，由于经济形势大环境下行压力，围区招商引资难度越来越大，我市围区开发利用也受到了一定程度的影响。目前我市围区开发利用率总体还偏低，个别围区出现一定程度的闲置现象，分析其原因还有以下几个方面：

(一)围区规划布局不系统。一是定位不清晰。在围区开发利用功能定位、具体利用规划还显得不够深入；二是规划不系统。围区开发利用没有注意与土地利用总体规划和城镇建设规划衔接，出现多规不一的情况，而按各部门的规划来实施，出现矛盾时又没有协调牵头部门，给整体推进带来了较大阻碍。

(二)区域基础设施不配套。由于大部分围区所处位置相对偏远，其周边的交通不配套，供电、供水、通讯等保障也滞后，以及区位关系，造成企业难以引进；另外，由于资金压力大，围区的基础设施投入受制，围区基础设施建设滞后，又造成企业不愿进驻，已出让地块建设缓慢甚至出现退地现象，形成不良循环。区域投资条件和投资环境较大程度上影响了围区的开发利用。

(三)用海功能转换审批难。《海域使用管理法》规定，海域使用首先必须符合海洋功能区划；不按海洋功能区划批准使用海域的，批准文件无效。围垦工程建成后，在调整围区功能定位时，须先调整海洋功能区划，而调整海洋功能区划审批权在国务院，论证报批的难度很大；另外工业和城镇用海属一级规划，按规定不能调整为其他功能，如海洋规划功能为工业和城镇用海区的，只能批准建设用海，不得审批农业填海。围区用海功能调整陷入审批难的困局，不利于围区开发利用功能的调整和围区效益发挥。

(四)建设填海验收标准严。建设填海验收是用海项目获得指标后，项目又经过省政府审批，缴纳海域使用金，获得海域使用权证书，经过回填达到验收标准，业主向市海洋局申请验收，提交测量报告等验收材料，经验收组验收后获得验收批复。由于目前建设验收程序不够灵活，对建设用海回填的工艺、材料、高程要求过于严格，导致建设用海前期投入相对较大，施工时间也相对加长，资金沉淀多增加投入成本。

(五)开发资金投入缺渠道。我市滩涂围垦开发主要由政府平台主导，但由于滩涂围垦投资量大、回收期长、早期开发收益低，单靠财政资金投资难以维系。一方面政府资金只能“有限作为”，而围区开发利用慢，又影响了资金投入的回收，出现财政后续资金断档，还贷压力加大。另一方面，由于政府平台主导的企业资本金不足，加上国家对地方债务管理趋严，单纯依靠银行融资难度很大。围垦开发融资渠道不畅，制约基础配套等方面投入。

(六)垦造耕地积极性不高。我市已完工围垦工程大多已转为建设用海，虽然目前相当部分处于闲置状态，但由于由于前期资金投入大、土地在银行抵押、已意向安排具体项目等原因，各地对围区部分土地通过垦造农耕地方式先行开发的积极性并不高，较普遍存在重建设轻农业的思想。

三、围区开发利用意见建议

据预测，“十三五”期间我市仍处于用地需求高峰期，一批高速、铁路城市基础设施将陆续上马，建设用地指标需求十分大，每年耕地占补平衡指标需求超过2万亩，全市建设用地指标紧缺与围区土地闲置现象一定程度并存。随着用海政策的收紧，新上围垦项目审批存在很大难度，提高现有围区开发利用率，统筹谋划，盘活存量是当前我市围区开发利用的重要方向。

(一)统一思想认识，加大工作力度。各地要进一步强化对做好围区开发利用工作重要性的认识，充分发挥这块资源的作用，从大局的高度，树立“统盘抓、综合抓、全方位抓”的认识，建设农业两手抓，对当前的矛盾和困难，认真研究对策，把围区开发利用工作摆上议事日程，经常研究，作出系统部署。

(二)发挥综合效益，优化开发结构。一是要切实做好围区系统规划，使项目实施单位和有关部门能更好执行一致性的规划；二是要拓宽思路，进一步优化区块功能定位，避免只注重围区生产建设，忽视社会、生态等效益；三是要注重开发的时效性，处理好建设用地与农业用地的组合比例关系，合理安排造地项目。对于闲置还不能有效利用的建设土地，因地制宜地通过垦造耕地的方式先行开发，既有利于解决各地土地指标平衡问题，又可以获得垦造耕地补贴，一定程度缓解资金的压力，通过优化围区开发利用结构，避免土地长期闲置造成的损失。

(三)出台配套政策，简化填海验收。一是出台用海转换等配套政策。温州海域管理试点是破解围区开发利用政策瓶颈最有利的时机，积极向国家、省争取试点政策，出台建设用海与农业用海功能转换等配套政策，为围区造地功能转换创造更好的政策条件。二是简化建设填海验收程序。建设填海需实体项目摘牌取得海域使用权后才能进行验收，高程由实体项目设计高程确定，造成建设填海验收难度大，建议研究简化建设填海验收程序，即回填到较低高程，不须与实体项目挂钩即允许进行验收，一方面可以减少回填的资金投入，另一方面，尽早验收后交由国土部门，可采取建设用地复垦的思路进行垦造耕地，有利于灵活开发利用围区土地。

(四)拓宽融资模式，提高自筹能力。积极探索海域使用权证、海上建(构)筑物抵押融资等方面机制；积极尝试融资新渠道，引进国有、民营、民间资本，加快基础设施等方面建设。借力“资本”进入围区开发领域是大势所趋，瓯江口等围区在采取ppp模式进行基础设施建设上已进行有益的尝试，值得大力学习推广。

源自围垦处

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